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GWP（中國）名譽顧問、水利部原部長楊振懷
2005.4.19
貫徹科學發(fā)展觀，要以人為本。要處理好人類社會不同人群間、地區(qū)間、人與人間利益關(guān)系的和諧、共贏；同時要處理好人與自然之間和諧共處。兩種和諧，互為前提，相互制約。資源、環(huán)境壓力迫使中國只能選擇人與自然和諧的道路。但這只能在實現(xiàn)社會和諧的過程中，才能實現(xiàn)。要調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和布局，會觸及部分群體間既得利益的分配格局。因此需進一步深化社會、經(jīng)濟、生產(chǎn)關(guān)系領(lǐng)域，包括法律、上層建筑等方面的改革，以及資源共享、有償使用、責任分擔、受害補償?shù)群暧^調(diào)控、監(jiān)管、協(xié)調(diào)、公眾參與、公平和諧運行機制的建立。當前在水利領(lǐng)域要依法不斷深化水管理體制改革，建設資源節(jié)約環(huán)境友好型社會，促進人與人和人與自然和諧。關(guān)于初始水權(quán)分配、水市場、節(jié)水社會已多有論述，本文擬對流域水資源綜合管理談一些看法。
2002年新水法中確定：“水資源屬國家所有”、“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”、“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”、“在國家確定的重要江河、湖泊設立流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責”。這就從法律上明確了流域機構(gòu)依法進行流域水資源管理和監(jiān)督的法律地位和職責。按流域進行水資源統(tǒng)一管理和保護是國際上許多國家水法中認同的原則。20世紀70年代以來，先進國家在流域水資源綜合統(tǒng)一管理的基礎上強調(diào)水量、水質(zhì)統(tǒng)一管理，深化城市、區(qū)域涉水事務的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，強調(diào)地方、用水戶和公眾參與等等，提出了深化水管理體制改革新趨勢。中國在上世紀80年代健全加強七大江河流域機構(gòu)的基礎上，隨著1988年水法的頒布，建立了水政、水資源管理體系。90年代以來，深圳、三亞、上海、海南、黑龍江、北京等省市和占50％以上的縣已建立涉水事務統(tǒng)一管理等水務體制改革。但當前流域水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作仍很薄弱；需要加強，深化改革，走中國特色水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合之路；落實法律賦予的職責和授權(quán)，全面履行流域水資源統(tǒng)一管理和水行政執(zhí)行等職責。同時不斷深化改革，鼓勵公眾參與，發(fā)揮市場協(xié)調(diào)作用。
中國自秦代統(tǒng)一，2000年來一直是全國統(tǒng)一政體，不是聯(lián)邦制。漢武帝親自監(jiān)督黃河堵口，唐代設水部，明代設黃河河務總督和漕運總督，清代沿襲。國民黨舊中國建立黃河、揚子江、導淮等水利委員會。1949年新中國成立的政務院中設水利部。50年代建立黃河、長江、淮河等江河水利委員會。同時成立以流域為單元的流域防汛抗旱指揮部，半個世紀以來運作良好，有力、成功抗御了多次洪水，保護了廣大人民生命財產(chǎn)安全，效果顯著。80年代七大江河流域機構(gòu)進一步完善。各流域都建立有關(guān)各省政府領(lǐng)導為成員的流域防汛抗旱指揮部。辦公室設在流域機構(gòu)內(nèi)。83年各流域由當時的城鄉(xiāng)環(huán)境保護部與水電部聯(lián)合發(fā)文，成立由兩部共同領(lǐng)導的流域水資源保護局，已有20多年歷史。95年國務院頒布“淮河流域水污染防治暫行條例”，同時成立淮河流域水污染防治領(lǐng)導小組，辦事機構(gòu)設在淮委。60年代建立的松花江流域水污染防治領(lǐng)導小組，辦公室設在松遼委，已良好運行30多年。80年代末，七大江河流域成立了流域水土保持領(lǐng)導小組，由流域中主要省的省長當主任，國家計委、水利部領(lǐng)導為副主任，各省領(lǐng)導和農(nóng)、林、水等有關(guān)部門代表為委員，也已良好運行15年了。黃河還建立了黃河上游水利、電力協(xié)調(diào)小組，已成功運行近20年。但中國的流域機構(gòu)名稱是流域委員會，不是流域管理局；但委員會缺少流域內(nèi)各省市政府代表和國務院有關(guān)部委代表和流域內(nèi)重要用水戶、（水電、供水企業(yè)和灌溉用水者協(xié)會、水土保持組織等）專家、社會團體等代表為委員。需要深化改革、充實和完善。建議先從黃河水利委員會進行流域機構(gòu)改革試點，落實新水法賦予流域水資源綜合統(tǒng)一管理和監(jiān)督保護職能，達到“政府宏觀調(diào)控，民主協(xié)商，公眾參與，企業(yè)化運作”。中國北方、南方、東北和內(nèi)陸河流域等，水文、地理、環(huán)境各異，社會、經(jīng)濟東、中、西部有差別，需要根據(jù)不同流域，因地制宜，探索各有特色的水資源流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的模式。根據(jù)中國主要江河干流治水資金絕大部分由中央、地方政府投入和組織建設、管理等實際情況，在流域水利委員會中政府代表應起主導作用。黃河水資源大半來自干流上游，近20年來干流頻繁斷流，87年國家進行流域各省初始用水量的分配。98年后實施黃河流域水資源統(tǒng)一管理、監(jiān)督，加強全河水資源統(tǒng)一調(diào)度，近6年來斷流現(xiàn)象已初步緩解。同時由于龍羊峽、小浪底水庫水電站等已建成運行，和待建的黑山峽、古賢等干流控制性水庫等實施統(tǒng)一管理和聯(lián)合調(diào)度。以及考慮西線南水北調(diào)的實施，將為西部大開發(fā)，為進一步調(diào)節(jié)黃河水、沙等資源，促進黃河水、沙綜合治理，為建設健康黃河創(chuàng)造有利條件。建議“黃河法”早日出臺，提供法律保障。隨著南水北調(diào)東線、中線2010年建成運行，黃、淮、海三個流域的當?shù)厮Y源和南水北調(diào)水資源將實施統(tǒng)一調(diào)配，優(yōu)化管理，限制地下水超采，各類水資源統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一監(jiān)督和保護。黃河、淮河、海河三大流域?qū)⒊蔀辄S淮海整體。因此，將來適當時候，也需適應新形勢，進一步實行新的水管理體制改革。要考慮污水處理回用和海水淡化、科技創(chuàng)新，降低成本，推廣應用前景；水資源配置應盡量高水高用，沿海城市多利用降雨，當?shù)厮Y源，南水北調(diào)，東、中線水資源和海水資源。黃河水資源60％產(chǎn)于上游，應該讓上游干旱、少雨的少數(shù)民族地區(qū)多用一些。這時應考慮黃河流域內(nèi)，上、下游水權(quán)的合理調(diào)整和配置。
長江、珠江流域隨著三峽、溪洛渡、龍灘、大籘峽等綜合利用水庫的建成和運行，以及西電東送；長江上游干支流、西南諸河水電開發(fā)；長江、珠江經(jīng)濟帶，上、中、下游城市群和河口區(qū)、港澳等地經(jīng)濟發(fā)展；需要加強長江、珠江流域綜合規(guī)則實施監(jiān)督和全流域水資源的管理調(diào)度。要按照新水法、防洪法、水土保持法、水污染防治法等資源環(huán)境保護有關(guān)規(guī)定加強防洪、抗旱、環(huán)境、生態(tài)用水和綜合利用樞紐水庫、水電站、水運、水產(chǎn)、水土保持、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)土地利用等部門和重要用水戶之間的水資源綜合統(tǒng)一管理、監(jiān)督和保護。2005年春，珠江三角洲和澳門干旱嚴重咸湖入侵，緊急從廣西天生橋巖灘等水電站水庫調(diào)水7億支持抗旱就是明證。
節(jié)水型社會建設；南水北調(diào)；西部大開發(fā)和東北振興，東北北水南調(diào)，東水西調(diào)以及國際河流開發(fā)利用等都將促進流域水資源統(tǒng)一管理、監(jiān)督的體制機制改革。流域內(nèi)巨型水利、水電具有年調(diào)節(jié)、甚至多年調(diào)節(jié)性能的水庫和大型跨流域調(diào)水工程，對江河流域水資源和水文條件、水環(huán)境、水生態(tài)等影響巨大，特別是龍頭水庫和梯級水電站群。這類重點關(guān)鍵水庫多數(shù)是公益性強，對流域內(nèi)防洪、抗旱、環(huán)境生態(tài)用水等社會公益性效益大的綜合利用水庫，如：三峽、丹江口、龍羊峽、龍灘、豐滿等水庫和重大引水口等，需要按照全國水資源戰(zhàn)略規(guī)劃和各流域水資源綜合規(guī)劃，依法進行防洪、抗旱和環(huán)境生態(tài)用水等流域水資源統(tǒng)一監(jiān)督和調(diào)度。統(tǒng)一協(xié)調(diào)好上、下游及河口各部門間利益，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和環(huán)境生態(tài)用水，充分發(fā)揮防洪、抗旱、改善環(huán)境生態(tài)、保障水量水質(zhì)等社會公益性功能。南水北調(diào)本質(zhì)上在全國進行水資源統(tǒng)一優(yōu)化配置的環(huán)境生態(tài)改善工程，公益性社會性很強。當前先解決華北、沿線城市、工業(yè)缺水問題。以后需要根據(jù)全國水資源戰(zhàn)略規(guī)劃，與時俱進，以人為本，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，經(jīng)濟、社會、環(huán)境、效益并重，解決華北平原地下水嚴重超采，有河皆干，皆污等環(huán)境生態(tài)問題；以及根據(jù)抗旱需求和工、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理地給農(nóng)村、農(nóng)業(yè)補水。三峽水庫主要是防洪、航運、發(fā)電、為南水北調(diào)補水等效益，因長江中游、洞庭湖防洪需求迫切而上馬，也是長江中游、洞庭湖、武漢等地防洪保障。是南水北調(diào)、引江濟漢的重要水源地。因此，此類水庫和跨流域引水工程的運行、管理與保護，都應依照新水法、防洪法等法律，首先建立汛期、干旱期水資源按流域統(tǒng)一調(diào)度管理的機制與實施細則。建議及早制定“水庫綜合利用促進法”或“條例”，明確水庫綜合利用各受益單位（包括龍頭水庫和下游梯級水庫水電站）和部門間利益分配和投入分攤機制。水電站業(yè)主取得取水許可和水電開發(fā)許可證的同時，應承擔流域綜合規(guī)劃中規(guī)定的防洪、抗旱任務。同時應按環(huán)境保護法和環(huán)評法規(guī)定，采取措施，盡量減輕對環(huán)境的負面影響，并建立流域范圍內(nèi)上下游間水土保持、水環(huán)境、生態(tài)補償機制。今后十年是建設資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會，走可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)代水利的關(guān)鍵時機，讓我們繼續(xù)深化改革、創(chuàng)新，團結(jié)治水，團結(jié)治污，共同為建設以人為本富強、和諧、幸福的社會主義可持續(xù)發(fā)展社會而努力！